L’Etat-providence et les jeunes

L’originalité de ce travail de master était de s’interroger sur une absence. Mais une absence si visible, qu’elle en devenait étrange, et donc susceptible de constituer une question de recherche. L’autonomie des jeunes est en effet omniprésente, que ce soit dans les discours des politiques, les revendications étudiantes, les travaux universitaires, les rapports officiels. Le nouvellement élu Président de la République François Hollande s’est d’ailleurs lui-même présenté comme le Président « de la jeunesse ».

Dans cette perspective d’accès à l’autonomie, le principe d’une « allocation d’autonomie », c’est-à-dire d’accès à une prestation monétaire pour accéder à l’indépendance financière, est l’idée la plus répandue. Elle est notamment promue par tous les partis de gauche (PS, Parti de gauche, ou encore les Verts). L’UNEF la revendique également, sous des appellations différentes, depuis 1946. La question qui vient à l’esprit est donc la suivante : pourquoi une telle allocation d’autonomie n’a-t-elle pas vu le jour dans la mesure où elle est massivement soutenue par un grand nombre d’acteurs, et ce depuis 1946 ? C’est à cette question que tente de répondre ce travail de recherche.

Pour ce faire, nous avons principalement mobilisé la littérature sur les systèmes de protection sociale et le cadre théorique de la typologie des régimes d’Etats providence. En effet, les ouvrages les plus récents sur la jeunesse soulignent la diversité des structurations du passage à l’âge adulte en Europe, en fonction des régimes d’Etats providence (Loncle et Muniglia, 2010 ; Van de Velde, 2008). A partir de là, nous avons formulé deux principales hypothèses qui ont structuré notre travail.

D’une part, le régime de protection sociale français promeut, non pas une autonomisation de la jeunesse via l’instauration d’une allocation d’autonomie, mais sa familialisation, via la mobilisation de la politique familiale, typique des régimes de protection sociale « conservateurs-corporatistes ». C’est la partie synchronique de la démarche, visant à comprendre et interpréter les politiques publiques en direction des jeunes adultes. D’autre part, un phénomène de « dépendance au sentier emprunté » (path dependence) explique l’inertie et la résistance des politiques publiques en la matière, alors même que les demandes d’autonomie et le consensus autour de cet objectif se renforcent, et ainsi le sempiternel rejet de l’allocation d’autonomie au profit de la politique familiale. Il s’agit de la partie diachronique de la démarche, puisqu’il s’agit alors de rendre compte de l’évolution de l’action publique en direction des jeunes et des dynamiques qui la sous-tendent. C’est pourquoi, à la littérature sur les politiques sociales, nous avons ajouté l’approche dite du « néo-institutionnalisme historique » (Taylor et Hall, 1997) qui permet d’analyser le changement de l’action publique.

Pour répondre à notre question de recherche, il nous a fallu nous pencher sur l’ensemble des politiques sociales en direction des jeunes. En effet, en nous concentrant uniquement sur l’allocation d’autonomie, il nous aurait été impossible de démontrer les raisons de sa non adoption. En revanche, comparer systématiquement les projets d’allocation finalement rejetés avec les autres politiques en direction des jeunes qui furent quant à elles adoptées nous a permis de repérer les logiques à l’œuvre à l’origine de cette absence. En d’autres termes, nous avons essayé d’utiliser la « méthode de différence » (method of difference) de John Stuart Mill, en comparant deux cas différents pour lesquels nous avons tenté d’identifier les facteurs changeant à l’origine de cette différence.

Au niveau méthodologique, nous avons donc relevé et classé systématiquement les politiques publiques pertinentes pour notre recherche au regard de la littérature sur les Etats providence. Puis, en ce qui concerne la partie diachronique de notre travail visant à rendre compte de l’adoption et de l’évolution de ces politiques publiques, nous avons procédé à une « systematic process analysis » (Hall, 2006), c’est-à-dire un traçage systématique de l’action publique (de son émergence en tant que problème public à son adoption définitive, suivant en cela le séquençage de l’action publique proposé par Jones), en mobilisant des ouvrages historiques, et tous les textes présentant les discours des acteurs sur le sujet (discours officiels, brochures, rapports, débats parlementaires, etc), accessibles soit en ligne, soit dans des archives (BDIC de Nanterre, la Documentation française, Archives de l’Assemblée Nationale).

L’Etat-providence et les jeunes

La première étape de notre démarche a été de repérer et de classer les politiques publiques actuelles en direction des jeunes adultes. Pour procéder à cette classification, puisque notre interrogation avait trait à l’ « autonomie » de la jeunesse, il nous a semblé justifié de mobiliser la littérature sur les régimes d’Etat providence. En effet, la littérature comparative sur le sujet a proposé de nombreuses classifications des politiques sociales, en prenant pour point de départ le plus souvent la fameuse typologie à trois termes d’Esping-Andersen sur les régimes d’Etat providence (welfare regimes, Esping-Andersen, 1990).

Dans la mesure où cette classification présente non des cas concrets mais des « idéaux-types » wébériens, il peut être possible d’utiliser cette typologie afin de comprendre la logique d’un cas particulier. Ainsi, on peut mesurer la distance d’un cas particulier à un idéal-type. C’est ce à quoi Bruno Palier procède dans son analyse des réformes du système de protection sociale en France depuis 1945 (Palier, 2005). Pour ce faire, il synthétise les apports de la littérature comparative sur les régimes d’Etats-providence pour élaborer une typologie heuristique des « répertoires de protection sociale », en repérant systématiquement le critère d’accès aux prestations, leur nature, le mode de financement, et les structures de décision et de gestion.

Concernant les jeunes adultes, plusieurs ouvrages ont mobilisé cette même littérature et cette typologie des Etats-providence pour rendre compte du passage à l’âge adulte (Walther, 2006 ; Van de Velde, 2008 ; Loncle et Muniglia, 2010). Ils y ont néanmoins ajouté le régime « méditerranéen » (Ferrera, 1996) en plus des trois autres, prolongeant ainsi la typologie à quatre termes proposée par Gallie et Paugam (Gallie et Paugam, 2000). Aux critères de « démarchandisation » et de « stratification sociale », ils ont ajouté celui de « défamilialisation ». Ce concept, initialement développé par les critiques féministes de la littérature sur les Etats providence (Orloff, 1993 ; Esping-Andersen, 1999), renvoie à la capacité d’un individu à pouvoir subvenir à ses besoins indépendamment de sa famille. Il est donc particulièrement pertinent et utile pour comprendre la place des jeunes dans les régimes d’Etats providence. Dans cette perspective, la défamilialisation des jeunes et leur autonomie ne constituent que les deux faces d’une même médaille.

A la lumière de ces travaux, nous avons donc élaboré une typologie des « répertoires d’aide aux jeunes adultes ». Dans le type libéral, le marché tient une place prépondérante, et c’est pourquoi l’accès à l’autonomie passe davantage par le marché du crédit et l’endettement (par exemple au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis). Les aides publiques ne constituent qu’un filet de sécurité et sont par conséquent ciblées sur les plus pauvres. Dans le type social-démocrate, si la défamilialisation atteint des niveaux presque identiques au type libéral, la démarchandisation est en revanche beaucoup plus poussée puisque c’est l’Etat qui est le garant de l’autonomie des jeunes. Celui-ci propose par exemple des bourses, dont le montant est élevé et indépendant du revenu des parents, à tous les étudiants (au Danemark notamment). Enfin, le type conservateur-corporatiste donne à la famille une place privilégiée, et c’est pourquoi la défamilialisation n’est pas très poussée. Au contraire, on assiste à une familialisation de l’aide, dans la mesure où l’Etat aide d’abord les familles à aider les jeunes, sans les aider directement.

Globalement, nous avons relevé sept dispositifs principaux : les bourses, les traitements salariaux pour certains élèves de Grandes Ecoles, la Sécurité sociale étudiante, les prêts étudiants, les allocations logement, les allocations familiales, et les aides fiscales aux familles.

Après avoir appliqué notre typologie à ces dispositifs, nous avons déterminé qu’ils appartiennent majoritairement au répertoire conservateur-corporatiste, comme nous nous y attendions.

Après avoir donc montré dans quelle mesure les dispositifs actuels en direction de la jeunesse renvoient principalement au régime continental conservateur-corporatiste, et ne promeuvent pas directement l’autonomie des jeunes, il nous faut comprendre pourquoi. Pour ce faire, nous nous somme plus précisément concentré sur la proposition particulière de l’allocation d’études et de ses avatars depuis 1945, en nous focalisant sur deux périodes : la période qui court de 1945 à 1958, et celle qui court de 1981 à 2011.

Le temps de la rémunération étudiante

Pendant la période partant de la fin de la Seconde Guerre mondiale à la fin de la 4^e République, le principe de l’allocation d’autonomie est sur le devant de la scène et constitue un réel enjeu politique. Elle est alors présente sous de multiples appellations : allocation d’études, rémunération étudiante, salaire étudiant, présalaire. Elle constitue une première réponse au problème émergent de l’autonomie des jeunes. Pourtant, malgré le consensus des partis constituant la majorité en faveur de cette proposition, celle-ci ne voit pas le jour, et elle est finalement enterrée avec la 4^e République. Nous avons essayé de rendre compte de cette « non décision », en retraçant les étapes de la procédure législative, en analysant les argumentaires des acteurs, et en comparant les projets d’allocation avec les dispositifs finalement adoptés.

Au sortir de la guerre, le problème de l’autonomie des jeunes émerge. Toutefois, elle reste cantonnée aux étudiants, qui ne représentent alors qu’une petite minorité (2,5% des 19-24 ans en 1952). Ce sont les associations étudiantes qui se mobilisent donc en premier : la Jeunesse étudiante chrétienne (JEC), l’Association catholique de la jeunesse française (ACJF), la Fédération française des étudiants catholiques (FFEC), et l’Union nationale des étudiants de France (UNEF). Les jeunesses des syndicats, comme la CGT, ainsi que des partis politiques commencent également à se mobiliser progressivement.

Ce mouvement se cristallise autour de la promulgation par l’UNEF de la charte de l’étudiant, dite « charte de Grenoble », en 1946. Celle-ci définit l’étudiant comme un « jeune travailleur intellectuel ». Ce nouveau statut doit lui permettre de bénéficier de certains droits, au premier desquels le droit à la sécurité sociale et le droit à une rémunération. La première revendication débouche sur la loi du 23 septembre 1948 qui instaure la sécurité sociale étudiante. Il est significatif que cette mesure s’inscrive en plein dans le répertoire conservateur-corporatiste de l’époque, puisqu’il s’agit d’une assurance sociale, dont le travail est le principe (l’étudiant est un « jeune travailleur intellectuel »), financée par les cotisations sociales, et donc la gestion est paritaire.

Le dénouement de la seconde revendication concernant la rémunération étudiante n’est pas aussi heureux. Cela démontre le fait qu’il s’agit d’une non décision. En effet, toutes les associations de jeunesse sont en sa faveur, et tous les partis importants de l’époque se saisissent de cette proposition : le Parti communiste (PCF, avec les députés Garaudi, Masson et Giovoni), le Parti socialiste (SFIO, avec le député Doutrellot) et le MRP (avec les députés Cayol et Dienesch). Plusieurs députés de tous ces partis se mobilisent alors pour déposer des propositions de loi tout au long des années 1950 afin de mettre en place une rémunération étudiante : pas loin de dix propositions de loi sont déposées, et trois rapports complets sur le sujet sont établis par la commission de l’Education nationale, sans que cela n’aboutisse à un vote à l’Assemblée Nationale instaurant la rémunération étudiante.

La première explication tient à l’opposition du gouvernement en raison du poids budgétaire que représente l’instauration d’une telle mesure. Le gouvernement mobilise alors ses ressources institutionnelles lors de la procédure législative pour s’opposer à l’adoption de la proposition. Toutefois, si l’on observe l’évolution des dépenses en matière d’aide sociale aux étudiants pendant les années 1950, l’argumentaire tenu par le gouvernement ne tient plus, puisque celles-ci explosent. Il nous fallait donc trouver une raison plus politique à cette non-décision.

L’analyse, non seulement des dispositifs précis proposés par les associations étudiantes et les députés, mais aussi des argumentaires tenus par les différents acteurs, nous permet d’identifier cette raison politique. En effet, pendant les débats en commission puis en assemblée, nous pouvons constater qu’il y a une tension entre la proposition d’un dispositif renvoyant davantage au répertoire social-démocrate (allocation forfaitaire pour tous les étudiants) et un argumentaire la justifiant drapé dans une rhétorique plutôt conservateur-corporatiste. Les arguments que donne le ministre de l’Education nationale pour ne pas l’adopter soulignent le fait qu’une telle proposition ne rentre pas dans le paradigme dominant de l’époque, c’est pourquoi elle n’est finalement pas maintenue.

En revanche, sa version conservateur-corporatiste est quant à elle adoptée : en effet, le traitement des fonctionnaires-stagiaires des écoles d’application est étendu en 1948 aux normaliens, en tant que première étape vers la généralisation d’une rémunération étudiante. En tant qu’allocation fondée à la fois sur le travail (c’est un traitement anticipé pour de futurs fonctionnaires) et le mérite (ils constituent l’élite de la nation ayant passé un concours très sélectif), ce dispositif renvoie bien au répertoire conservateur-corporatiste, et c’est pourquoi celui-ci est adopté.

Toutefois, la familialisation de l’aide frappe par son absence à cette époque. Or c’est à cette époque, en raison du début de la démocratisation de l’enseignement supérieur, que l’économie des bourses se modifie pour favoriser le critère des revenus des parents davantage que le mérite de l’étudiant. Cela constitue selon nous une conversion (Streeck et Thelen, 2005) de l’action publique marquant l’ « empreinte des origines » (Merrien, 1990) de la familialisation de l’aide aux étudiants.

Le temps de l’allocation d’autonomie

Cette partie se focalisait sur la période allant du début des années 1980 à 2011, période durant laquelle l’autonomie des jeunes est de nouveau mise à l’agenda. L’absence de mise à l’agenda pendant la période intermédiaire s’explique par les changements et renouvellements que rencontrent l’UNEF. En effet, notre analyse montre que les ressources symboliques et institutionnelles lui permettent pendant la première période analysée d’agir comme un véritable lobby et d’être ainsi particulièrement efficace pour promouvoir ses revendications auprès des pouvoirs publics. La fin de la 4^e République signifie pour elle une large transformation qui l’affaiblit : conflit de fond avec les pouvoirs publics, affaiblissement de sa représentativité, divisions internes, concurrence accrue avec d’autres associations et partis. Cela aboutit également à un changement de son « répertoire d’action collective » s’appuyant désormais moins sur des relations proches avec les pouvoirs publics qu’une capacité de mobilisation des étudiants importante pour s’opposer à un projet gouvernemental. En revanche, sa politisation signifie aussi un rapprochement avec les partis politiques de gauche, ce qui lui permet, lorsque la gauche arrive au pouvoir en 1981, de mettre à l’agenda certaines de ses revendications, ainsi que la problématique de l’autonomie des jeunes.

Toutefois, ce problème a été entièrement renouvelé. Le contexte socioéconomique a complètement changé du fait de la démocratisation de l’université et de l’allongement des études, mais aussi en raison du chômage grandissant des jeunes. Un nouveau référentiel apparaît alors, prolongeant mais dépassant le référentiel de marché analysé par Pierre Müller, promu par les organisations internationales et européennes, et promouvant l’autonomie en général (dans une perspective de « capital humain » dans une « économie de la connaissance »), et celle des jeunes en particulier, qu’ils soient étudiants ou non.

L’allocation d’autonomie est donc remise à l’agenda pendant les années 1990 et 2000. La mesure, une fois encore, semble faire consensus au sein de la majorité, et les mises à l’ordre du jour ainsi que les commissions se multiplient – en vain. Une fois encore l’allocation n’est pas adoptée. L’analyse détaillée de toutes les propositions d’allocation montre que celles-ci renvoient globalement toutes aux répertoires libéral et social-démocrate. L’examen des débats parlementaires et des discours des acteurs souligne le fait que ces répertoires sont toujours en opposition avec le paradigme dominant, privilégiant la familialisation des aides ainsi que la redistributivité du système des bourses.

Pourtant, le nouveau référentiel global semblait privilégier l’autonomie des jeunes. La résistance du paradigme conservateur-corporatiste est due à un processus de path dependence. Premièrement, le familialisme s’est imposé dans les représentations aboutissant à des routines cognitives ne favorisant pas l’autonomie des jeunes. Deuxièmement, les enjeux politiques attachés à la famille sont très forts à cette époque, et un parti semblant se prononcer contre le familialisme risque de lourdes pertes électorales. Troisièmement, les acteurs en faveur de la familialisation des aides, tels que l’UNAF (Union nationale des associations familiales), disposent de ressources de pouvoir très importantes en raison de leur institutionnalisation, leur permettant de devenir des « joueurs de veto » centraux dans le processus décisionnel.

Promotion de l’autonomie des jeunes et changement de l’action publique

Malgré cette familialisation et la résistance à des politiques publiques promouvant directement l’autonomie des jeunes, il semble que la défamilialisation des jeunes en France soit plus poussée que la moyenne des pays européens, notamment en matière de décohabitation. Cette dernière partie visait à comprendre ce paradoxe, en soulignant la transformation qu’a tout de même connue l’action publique. En effet, trois dispositifs ont été adoptés, signifiant un changement structurel, un path shifting, vers une plus grande autonomie de fait des jeunes : les allocations logement (APL et ALS), le revenu contractualisé d’autonomie (RCA), et le revenu minimum étudiant (RME).

Les allocations logement n’ont pas été adoptées à l’origine pour bénéficier à des jeunes et ainsi promouvoir leur autonomie. Ce n’est que progressivement, avec l’émergence des problèmes qu’ils rencontrent dans leur accès à l’âge adulte, que ces allocations ont été ouvertes aux jeunes adultes, et surtout aux étudiants. En élargissant progressivement les bénéficiaires potentiels, ces allocations logement ont représenté une « conversion » de l’action publique.

Le RCA, en attribuant une aide financière aux jeunes dans leur recherche d’emploi, représente quant à lui un path shifting, car appartenant davantage au répertoire libéral, passant le couperet de l’accusation d’ « assistanat ». La contractualisation du dispositif, illustrant la tendance globale de la protection sociale vers une activation des prestations, a permis cette adoption. On peut alors parler pour ce dispositif d’un processus de « layering » de l’action publique, tel que Bruno Palier l’a plus largement décrit concernant la protection sociale dans son ensemble, avec un changement d’instrument.

Enfin, on peut apercevoir qu’il existe des avatars d’allocation d’autonomie au niveau municipal, avec les dispositifs de RME. Dans la mesure où le changement se fait ici via un déplacement de l’émetteur de la décision (on passe du national au local), nous avons avancé le concept derridien de « dissémination » pour en rendre compte.

Bibliographie sélective :

Gosta Esping-Andersen. Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford University Press, 1999.

The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton : Princeton University Press, 1990, 260 p.

Maurizio Ferrera. « Modèles de solidarité, divergences, convergences: perspectives pour l’Europe ». Swiss Political Science Review. 1996, vol. 2, no 1, p. 1–18.

Duncan Gallie, Serge Paugam. Welfare Regimes and the Experience of Unemployment in Europe. Oxford : Oxford University Press, 2000.

Peter A. Hall. « Systematic process analysis: when and how to use it». European Management Review. 2006, vol. 3, no 1, p. 24-31.

Patricia Loncle, Virginie Muniglia. « Les catégorisations de la jeunesse en Europe au regard de l’action publique». Politiques sociales et familiales. 2010, no 102, p. 9-19.

François-Xavier Merrien, « Etats-providence: l’empreinte des origines ». MERRIEN, François-Xavier. Revue française des affaires sociales. 1990, no 3, p. 43-56.

Ann Shola Orloff. « Gender and the social rights of citizenship: the comparative analysis of gender relations and welfare states». American sociological review. 1993, vol. 58, no 3, p. 303-328.

Bruno Palier. Gouverner la sécurité sociale?: Les réformes du système français de protection sociale depuis 1945. Paris, PUF

Wolfgang Streeck, Kathleen Thelen (dir.), Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies. Oxford University Press, 2005.

Rosemary Taylor C. R., Peter A. Hall. « La science politique et les trois néo-institutionnalismes ». Revue française de science politique. 1997, vol. 47, no 3, p. 469-496.

Cécile Van de Velde. Devenir Adulte?: Sociologie comparée de la jeunesse en Europe. Paris : PUF, 2008.

Andreas Walther. « Regimes of youth transitions: Choice, flexibility and security in young people’s experiences across different European contexts». Young. 2006, vol. 14, no 2, p. 119-139.

Publié dans les Cahiers du Germe n° 30, 2012/2013